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中国公共品供给制度的缺陷分析

中国公共品供给制度的缺陷分析

更新时间:2011-08-01 12:28:39    字体:   |  | 
一、中国的公共品供给制度变迁

  中国现行的公共品供给制度是从计划经济体制沿袭下来的。新中国建立后,按照经典作家的“大工厂”理论,建立了计划经济体制。在资源配置的横向制度安排上实行政府及其公共部门集权,纵向制度安排上实行中央政府集权。政府特别是在中央政府几乎成了全社会唯一的资源配置主体,承担着包括各种公共品在内的几乎所有物品的供给职责,私人部门和市场机制不仅被完全排斥在公共品资源配置领域以外,而且私人部门的资源配置职能也由政府及其公共部门垄断行使。由于政府垄断替代了市场竞争、中央政府替代了地方政府、公共部门替代了私人部门,使得经济系统中缺乏应有的动力机制和约束机制,资源配置和利用效率低下,私人品与公共品均十分短缺。从根本上讲,政府及其公共部门垄断配置的制度安排的高成本与低收益,是中国寻求制度变迁的原动因。改革开放以来的资源配置制度变迁,总体上是沿着区分市场选择与政府选择、公共部门与私人部门、公共品与私人品、公共品的生产与提供的思路,向着“多一些市场调节”与“少一些政府直接调节”、“多一些地方政府配置”与“少一些中央政府配置”、“多一些竞争”与“少一些垄断”、“多一些私人部门”与“少一些公共部门”的方向渐进式推进的。

  配置制度变迁,取得的主要成效:(1)逐步确立了市场在资源配置中的基础性地位。在经济活动逐步由“政府主导型”向“市场主导型”转变、资源配置主体逐步由“公共部门主导型”向“私人部门主导型”转变以及由此而引起的公共财政资源约束下,各级政府逐步从竞争性产业部门和私人品生产的“越位”领域退出,转向填补长期欠账的各类社会公益性事业以及基础设施等公共品提供的“缺位”领域。就是说,政府与市场以及公共部门与私人部门在资源配置中的职责与活动范围已经有了大体的界定。(2)在分税制制度创新下,政府间的公共品资源配置职能已逐渐分开。目前,各级政府大体上能够在划定的公共品配置事权以及由此所决定的各级政府的公共财政支出责任、税权税源、非税收入、政府间转移支付项目和数量的前提下,各司其职,自求平衡,各自确定其公共品提供的数量、结构与质量。就是说,各级政府以及所属的公共部门在公共资源配置以及公共品提供中的职责与活动范围也已经有了大体的界定。(3)公共品的生产与提供在政府采购制度的推行下,也已开始分开。公共品生产市场由过去的政府及其公共部门独家垄断生产经营,开始有选择地向私人部门开放,公共品市场中公与私、公与公以及私与私众多生产厂商之间的竞争格局已初露端倪。与此同时,随着中国加入WTO以及由此所带来的中国经济国际化进程的加快,公共事业以及基础设施等许多公共品生产领域,必须逐步向国际市场开放的问题已迫在眉睫。事实上,近几年中国政府也已经按照国际惯例和WTO的有关条款,加快了国际资本进入中国公共品生产领域的法律修改、立法和完善的步伐,同时,清理、废除和修改了一大批与公共品生产有关的行政法规以及行政审批制度。可以预计,在未来的几年内,外国的企业以及企业集团大规模地进入中国的公共品生产市场,并与中国的公、私企业激烈竞争的格局就会形成。

  毫无疑问,公共品供给制度的渐进式变迁,已经取得了明显的成效。

  二、中国公共品供给制度的主要缺陷

  当然,我们也应清醒地看到,几十年的计划经济体制积淀的弊端并不能而且事实上也没有完全被清除,规范、有序的市场经济体制的建立也并非一日之功,在市场功能不能有效发挥与政府职能转变滞后的条件下,中国公共品供给制度依然存在许多缺陷。

  1.市场准入壁垒

  在中国,承担公共品生产职能的主要是各级各类国有企事业机构,私人部门和外国资本因严格的政府管制和行政审批制度不能进入公共品生产市场。以行政审批为例,根据人民网2001年1月5日报道,目前重庆市政府各部门共有1216项许可审批项,其他地方政府的行政审批项目也大都在1000多种左右,如果算上国家级审批项目,数字无疑会更大。从中央到地方以及地方各级的行政审批制度,几乎覆盖了全国性与地方性各种公共品的生产、分配与消费,而且其主要功能是保护公共品生产领域里的国有企业和事业单位,阻止私人部门和外国资本的进入。一方面,随着中国经济的发展和居民生活水平的不断提高,社会对公共品的需求数量与质量不断提高,单靠公共财政资源难以满足;另一方面,因市场准入壁垒,使得大量的民间资本又不能进入公共品生产领域。

  2.产权结构单一

  公共品生产准入的制度壁垒,不仅造成了资源在公共品与私人品之间、公共部门与私人部门之间以及各自内部难以自由流动和优化组合,而且因民间资本和外国资本难以进入公共品生产领域,导致公共品生产领域的产权过于集中于政府及其公共部门手里,产权结构单一、僵化,竞争机制难以形成。从存量产权看,中国的电力、石油、天然气、电话、供水、运输、金融、保险、高等教育、医疗卫生、城市公共基础设施和其他公益性事业等生产提供具有公共品或准公共品性质的部门,其产权主要是由年复一年的政府财政投资形成的。从增量产权看,虽然近年来政府放松了一些公共品的生产规制,允许新企业进入,但是这也并未从根本上改变公共品生产领域中产权单一的市场结构。其原因在于:一是新加入的企业和事业单位,不少是采取对原有垄断性行业的分拆重组而成的,而这些行业又大都属于国有独资或国家控股行业,分拆的结果并不能改变单一的国有产权结构;二是在引入竞争后,虽有新的非国有企业进入,但至少在最初一段时间内,原有企业仍占据几乎全部市场,而其余的市场则由少数或多数的新进入者瓜分。垄断利益和行政权力的结合导致了极强的垄断势力,而且中国的公共品生产垄断又大都属于垂直一体化垄断,可竞争的环节和具有“自然垄断”性质的环节,都掌握在垄断部门手中。虽然在竞争性环节引入了新的进入者,但原有的垄断部门仍可凭借独占的垄断权力(指自然垄断环节),使竞争对手常常处于非公平的地位。在这样的市场结构下,与新企业相比,支配市场的原有国有企业在竞争方面不仅具有压倒性的先动优势,如产品差异优势、成本优势、信息优势和策略优势等,而且还可凭借这种先动优势采用价格手段或非价格手段排挤新进入企业,使得有效竞争无法实现。

  3.组织制度缺陷

  中国公共品生产的组织制度缺陷主要表现在两个方面:一是在公共部门与私人部门的结构上,私人部门在公共品生产领域中的企事业单位不仅数量少、规模小,而且在资金、技术、人才以及财政税收政策等方面也无法与公共部门相比,难以形成公私中外平等竞争的市场格局。二是公共部门中的企事业单位又是按照“条块”分割分属原则设置的,在同一个地区或城市里往往有多个职能相同、产权分别归属于不同级次的政府公共品生产单位,资源难以合理流动,整体优势得不到发挥。以医院为例,从总体上来看,中国的医疗资源是十分短缺的,而稀缺的医疗资源又主要集中在公立大医院,基层服务的卫生资源严重不足,私立医院更是“沧海一粟”。在公立大医院垄断医疗市场的条件下,大多数公立医院不可能形成真正的自我约束和自我激励机制,因此也就缺乏根据市场和社会需求调整供给的主动性和自觉性,出现医疗卫生资源利用效率不高、医疗费用上涨过快、医疗服务需求受到明显抑制等问题也就不足为怪了。据统计,全国医院医生的日均诊疗人次、日负担住院人次、病床使用率均呈下降趋势,与此同时,1978——1997年,全国职工医疗费用却从27亿元增长到773亿元,增长了28倍,给国家、用人单位和职工造成很大压力和负担。

  4.生产与提供、直接生产与间接生产不分

  公共品以政府提供为主,但并不等于非要以政府生产为主不可。实际上,除了少数涉及国家整体利益和国家安全的纯公共品需要由政府直接生产外,大量的公共品都可采用公开招标和投标的契约方式,交给私人生产,然后由政府采购,或者干脆由政府使用公共资金在商品市场上直接进行购买。在美国,大到数亿美元军火,小到几美元的办公用品,都是通过私人生产、政府采购机制实现的,美国联邦、州和地方三级政府每年要采购1万多种、上万亿美元的物品和服务,占GDP的18%左右,而中国的政府采购支出额占GDP的比例还不足1%。即使需要由政府直接生产的公共品,也可按照公共品的具体属性和构成,区分出应该由政府直接生产的部分与间接生产的部分,把间接生产的部分交给私人部门和市场。如社会治安安全是一种比较典型的纯公共品,居民消费的公共安全在他们之间是不能分割的,但安全生产所需要的要素却是可分割的,也就是说,公共安全实际上是警察、警车、通讯、监狱等共同作用的结果。在市场经济发达国家里,不仅警车、通讯、监狱等可以交给私人生产、政府采购,而且就连警察也大都是由“私人生产”(私立高等学校培养)、政府购买的。在中国公共品的生产制度安排中,各类公共品一般都是由政府直接生产的,私人部门和市场机制不能在其发挥应有的效率职能。

  5.政府间的公共品生产资源配置不合理

  中国的政府间公共品生产资源配置格局是从计划经济体制沿袭下来的。改革开放以来的渐进式改革特别是1994年的分税制制度创新,虽然使中央政府集事权、财权与财力于一体,集私人品资源配置与公共品资源配置于一身的集权过度的矛盾有所缓解,但是,从总体上来看,中国现行的政府间公共品生产资源配置中依然存在着各级政府的公共品配置范围和公共财政支出责任划分不清、以及由此所决定的政府间税权、税源、税收和非税收入的分配结构不合理,政府间财政转移支付制度不规范和不完善等问题。问题的核心不在于中央政府该不该集权或地方政府该不该分权,而在于“集”什么与“分”什么以及集权与分权的度,并没有以法律形式加以明确界定,其主要矛盾依然是中央政府集权过度,地方政府在地方性公共品生产与提供中的职责难以有效履行。

  中国公共品供给的制度性缺陷,所带来的直接后果是资源配置的低效率和公共福利损失。(1)公共部门凭借其垄断地位获取垄断租金,损害社会公共福利。公共品由公共部门垄断生产,使得垄断行业作为市场上某类公共品的唯一供给者,控制了该物品的供给市场,据此它可以通过降低或限制产量来提高价格,或者降低公共品质量以相对提高公共品价格,从而获得超额垄断利润。这种超额垄断利润不需要公共品的生产者付出更大的努力或从事更多的生产就可以获得,这种“垄断租金”是不劳而获的利润。与此相反,广大消费者却要蒙受垄断市场上产品品种单一、价格奇高的莫大社会福利损失。鲜明的例子是:20世纪90年代后期以来,中国各竞争性行业一轮接一轮地展开了激烈的价格战,就在竞争性商品价格不断下降,竞争性产业利润大幅度萎缩,部分企业濒临破产倒闭的同时,而中国的铁路、邮政、民航、电力、保险、石油、大学、大医院等全国性垄断部门生产提供的公共品的价格却不降反升,自来水、煤气、供暖、公交等地方或城市垄断的服务价格也在上升。(2)寻租行为猖獗,腐败现象蔓延,效率损失严重。一个公共品生产行业,因政府特许或因自然垄断等因素获得垄断地位后,它们就会千方百计地阻止潜在的竞争者进入,固守既得的超额垄断利润。然而,政府管制并不是免费提供的,政府管制的需求者必须向供给者(政府官员)支付“价格”,比如为能够提供管制的政党或政治家提供活动经费、竞选经费,为其当选或重新当选组织选票,该产业或该职业集团在进行了上述各种选择的成本收益比较后,必然选择净收益最大者。很显然,如果这种寻租活动所得到的收益大于其成本,那么,寻租者就会将有限的资源花费在说服官员和立法机构,以赢得有利的规则等非生产性活动之上,而不是用于生产商品和服务,从而造成效率损失。而政府“经济人”为了自身利益的最大化,也就会千方百计地扩张其“权力垄断”,如扩大审批范围,有意识地繁琐审批手续、模糊审批程序时限、降低政府管制的透明度等,以此设置租金,催生腐败交易,获取不当利益。有的经济学家断言:如果把大部分管制取消,中国国民生产总值可以提高30%,腐败减少50%,并呼吁要像戒毒一样戒掉政府管制。

  三、几点结论

  1.中国公共品供给制度的主要缺陷是政府及其公共部门的过度垄断

  由此带来的直接后果是政府及其公共部门规模过大、公共财政负担过重、公共经济活动中的交易费用过高、公共资源配置和利用效率过低,并由此造成社会公共福利水平的下降。

  2.公共品是属于集体拥有、共同消费的物品

  但是,具有完全的非竞争性和非排他性的萨缪尔森“灯塔”性纯公共品,在现实经济生活中是极其少见的,大部分公共品都属于兼有公共品和私人品两种经济属性的混合品,因而具有程度不同的竞争性和排他性。不同的公共品不仅在“公共”程度上存在极大差异,而且其存在形态也各不相同。国防、行政管理、法律秩序、基础教育、公共防疫等公共品,其“公共”程度较强;除此之外的公共品则大都属于混合品或“俱乐部物品”。在存在形态上,有些公共品是有形的,而有些则是无形的;在功能上,有些属于消费性公共品,有些则属于要素性公共品或中间性公共品,如新发明、公共信息、天气预报、人力资源开发和培训等;在受益范围上,除了少数全国性公共品以外,大部分公共品则属于地方性公共品。

  3.从公共品的内涵与外延看,单一的政府机制或市场机制以及单一的公共部门或私人部门,在公共品供给过程中均存在失灵问题,有效率的制度安排或选择应当是政府与市场复合调节、公共部门与私人部门混合生产

  其制度选择的一般逻辑是:公共品特别是混合品的资源配置,首先应由市场调节和私人部门生产;在市场和私人部门配置失灵时,由政府及其公共部门来补充。就是说,公共品供给制度安排应立足于政府与市场以及公共部门与私人部门的职能互补,而不是相互替代。

  4.放松政府规制,构建公共品供给的竞争机制

  在区分公共品的生产与提供、政府直接生产与间接生产的基础上,通过改革政府行政审批制度和政府管制制度,有序地向民间资本和外国资本开放公共品供给市场,把政府直接生产公共品的职责限制在最低范围内,以有助于提高公共品供给效率和社会公众的福利水平,同时也有助于克服公共资源配置和使用过程中的政府腐败。

  5.公共品供给的竞争机制有多种可供选择的方式

  从20世纪70年代末西方国家政府职能市场化的成功经验看,主要的竞争方式是:(1)“公”与“公,竞争,包括客户竞争和内部市场。前者旨在打破垄断性的公共资源集中配置、划片服务及客户分割,实行公共品供给的分散化,给公共品的消费者(纳税人)以自由选择的权利,迫使公共部门为赢得”客户“而不得不展开竞争;内部市场机制的核心措施在于引入新的内部核算机制和价格机制,推动公共部门内部的竞争。(2)”公“与”私“竞争,包括合同出租和市场检验。前者又称合同承包、竞争招标,指的是政府确定某种公共品的供给数量和质量标准,对外承包给私营企业或非盈利机构,中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共品,政府用财政拨款购买承包商生产的公共品。后者是指通过对政府内部和外部的公共品承担者进行成本效益比较以检验公共资金配置和使用的效率的过程。市场检验的功能在于:通过把政府内部承担的公共品供给职责的对外向竞争者的开放,充分发挥市场竞争的激励、效率和结构优化等功能,实现公共资源(税收)配置和利用的最大价值。(3)公共服务小规模化或适度规模化。这主要是为了给公共品的消费者提供更多的”用脚投票“——自由选择公共品的生产商或供应商的机会。在精简政府、限权政府、有效政府等理念逐渐成为各国共识的当代,要使公众多一个选择即多一个机构,就必须收缩政府活动的范围,缩小政府规模。小到何程度?公共选择学派给出了四个标准:便于控制、利于提高效率、政治代表性和体现地方自治。

(来源:文章屋网 www.wzu.com

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