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由税负之重看税制改革的必然性

由税负之重看税制改革的必然性

更新时间:2011-08-01 12:39:42    字体:   |  | 
【摘要】1994年税改的内容已经发现一些跟不上形势的问题,税收调控的广度与力度都还不够,民众的“税负感”非常沉重,税收没能充分发挥作为宏观调控杠杆之一的调控指导资金流向的作用,近年来我国企业盈利能力加强,税收持续增长,全面启动新一轮税制已经经变得极其紧迫和必然。
       【关键词】税负;痛苦指数;税制改革
  
  前段时间,“中国的税负到底重不重”成为媒体热议、百姓关注的话题。这起因于在美国福布斯杂志新近出炉的2006“全球税负痛苦指数排行榜” 中,中国排名全球第三,税负痛苦指数是152,是亚洲经济体中税务最重的国家,第一是法国,税负痛苦指数166.8。
  中国的税负真有那么重吗?对此,官方和民间的态度是不同的。
        2007年国税总局计统司公布我国2006年宏观税负是18.2%。国家税务总局的算法,是按照税收占GDP比重得出的宏观税负,如2006年我国的GDP是20万亿左右,财政收入近四万亿,得出当年18.2%税负的结论。国税总局在其网站上指出:“不论是以不包含社会保障缴款的宏观税负口径,还是以包含社会保障缴款的宏观税负口径来进行衡量,我国与国际水平相比,都处于较低水平”
  但是作为纳税人,企业和个人都认为目前承担的税负偏重。部分私企主甚至认为自己交的税超过了60%。我们先来看企业要交什么税:有增值税营业税消费税等流转税,也有企业所得税个人所得税等所得税种,还有土地使用税资源税烟叶税印花税车船税等使用式税种,共计21种。
  除了预算内的税负,企业还承担着预算外税负。我国预算外收入占预算内收入的70%~80%,中央党校政策研究室副主任周天勇认为“2005年政府财政收入接近3.2万亿元,如果加上1.3万亿元的预算外收费、土地出让金5000亿元、社保8000亿元等预算外收入,我们真实的税负已经达到31%至32%。”企业还要承担一些如污水处理费之类的隐性税收,过去我国税和费的比例高达1:1。经过多年治理,我国的收费已经下降了不少,税和费比例减为1:0.6,但不管政府是将之归于税还是归于费,对企业和个人来说都构成其负担。
  在税负问题上的认识存在会如此大的矛盾的根本原因在于中国的名义税负和实际税负之间有相当大的距离。
  名义税负,就是现行税制所规定的、理论上应当达到的税负水平。实际税负,则是税务部门的征管能力能够实现的、实际达到的税负水平。
  福布斯的税负痛苦指数是根据公司税率、个人所得税率、富人税率、销售税率/增值税率,以及雇主和雇员的社会保障贡献等计算而得,以最高税率相加,得出总税率。但所采取的税率都是名义税率,而不是实际税率。这种算法没有考虑税基比重和税制结构,在很大的问题,如个人所得税最高税率45%,《福布斯》就直接取45加总,在实际生活中,达到最高税率的,只是极少部分人;又如将只占我国税收收入比重7%左右的个人所得税最高税率与占税收收入近半的增值税的法定税率直接加总,再如我国的消费税是特种消费税,欧美是普遍的消费税,我国没有财富税,西方国家没有增值税,所以这个指数的排名是不够客观真实的。同时由于各种优惠及政策减免,中国的实际税率远远低于名义税率。随着税务部门加强征管和税收实际征收率的稳步提升,不仅税收收入持续高速增长,名义税负和实际税负之间的差距已经在一步步拉近。
  纳税人以名义税负来判定税负水平的高,政府部门则以宏观税负来说明税负水平的低。目前世界上像中国这样名义税负和实际税负距离甚远、以至于在税负水平问题判断上出现如此之大反差的情形也很少见。公众对税负高低的热议,反映出纳税人意识的增强,这是社会进步的表现。但对“中国的税负”这个问题,既要全面考虑中国国情,也要结合实际情况,才能得出较真实的结论。
  实际上无论是税率还是税负指数都不能直接反映真实税负水平,如同其他经济指数一样,税率、税负指数在相对比例变动的时候,真实的绝对水平往往被忽略。
  影响税负水平的既有包括征收管理水平、纳税人的守法程度等在内的税制因素,也有包括社会经济发展水平,国家与企业和居民的分配体制,财政政策的收支状况等经济因素。经济发展,企业效益提高,收入增加,税收水平自然也会上升。
  事实上,中国税务收入增速已是连续10数年高于GDP增速。1994年以来中国税收的年增长率在12%左右,高于GDP年9.7%的增长率。以最近几年的数据为例:2003年我国GDP增长8.5%,税收收入增长了20.3%;2004年全国税收收入增长又创新高,达到25.7%,而GDP增幅为9.5%,税收增幅相当于GDP增幅的2.5倍。2006年全国未扣减出口退税的税收收入高达37636亿元,较上年增长21.9%,而GDP增长率是9.9%,虽然看起来税收收入只占GDP 18.2%的比重,不是太高,但如果算上预算外收入,整个税费之和实际已经占到GDP的30%~35%。这一数字反映了我国宏观税收负担明显偏重。
  货币基金组织(IMF)一直跟踪研究23个工业国家和14个发展中国家的宏观税负问题,其研究方法也是使用税收收入与GDP的比重。研究表明,这些国家的整体税负在2000年之前处于上升态势,2000年之后出现了由上升转
为稳定的趋势。从这一指标看,目前中国的税负水平发展中国家相比已属偏高,但略低于发达国家。但从趋势上看,中国的整体税负水平持续上升,美日等发达国家宏观税负持续下降,如果中国税收继续以高于GDP增速的速度增长的话,也许再过几年,中国的税负水平将会达到美国德国的水平。
  IMF的结论与国税总局的数据是基本符合相符的,有必要适当控制税收的增长速度,否则中国的税负水平很快将高于发达国家。
  造成目前税负水平偏重的原因和现行税制有相当大的关系。
  现行税制1994年确立时的指导思想是:统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系、规范分配方式,保障财政收入,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。我国现阶段的税制结构就是根据这一指导思想制定的,主要体现在: (1)流转税占主导地位;(2)企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税法及个人所得税法并存;(3)资源税、财产税、行为税、农牧业税为流转税及所得税的必要辅助税种;(4)税务征管实行分级财政管理。
  随着经济的发展,我国的几大税种都发现一些跟不上形势的问题。
  增值税:中国多年来实行的是生产型增值税,使得外购原材料较少的基础产业的税负重于外购材料较多、扣除率高的一般加工性工业和商业。这既加重了企业负担,又不利于企业的设备更新和技术进步,也抑制了投资增长,产业结构调整以及国内产品竞争力的提高,进而不利于贯彻国家的产业结构政策;不少商业企业甚至出现了零申报或负申报。
  营业税:增值税、营业税并行以及对应税行为按收入全额征税导致税制复杂,重复征税,既不利于征管也不利于国家大力发展服务性行业的政策,同时,新的

符合营业税调节范围的服务和行为却没有列入征收对象。有关政策已不适应经济发展的变化,例如对娱乐服务业中的高消费应提高税率,而金融保险业的税率则应适当调整,因为随着国外金融机构大举进入我国金融市场,过高的税率对国际间资本流动产生了消极影响。
  消费税:消费税的有些条款已经过时,不能体现原来的立法意图和调节功能,如部分化妆品和护肤护发品已经成为生活必需品和日用消费品,不应再征消费税,而如进口洋酒、夜总会、保龄球场、高尔夫球场、高级皮毛、高档古玩等等应纳入征收范围。同时为了体现谁使用谁负担的原则,应当调整纳税环节,改价内税为价外税。
  所得税:我国的 “税负痛苦指数”虽 高居全球第三,对外资的吸引力却丝毫不减少。因为在我国,内外资企业在税收待遇上特别是在企业所得税上是有差别的,内资法人企业适用《企业所得税暂行条例》,企业所得税率为33%,外商投资企业适用《外商投资企业和外国企业所得税法》,企业所得税率为15%和24%.而且对于鼓励外商投资的行业、项目,可由省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况决定免征、减征地方所得税。外资企业税率因此优惠泛滥,所有的外资企业都有相应的优惠税率,内外资企业的优惠条件不同,优惠内容与目标不同,减免期限不同。这种内外两套企业所得税的税制虽然对吸引外资起到很大作用,却严重伤害了内资企业,造成内外资企业税负不公平,抑制国内投资。       
  在地区间、行业间的税负也不平衡。有关统计显示,地区间税负差距在扩大,东部地区GDP总量和人均占有量均高于中西部地区,而税收负担却相对较低。在我国三大产业之间,第一产业税负上升;第二产业税负略有下降;第三产业税负下降明显。能源、原材料等基础产业税负上升,而商品流通行业和加工工业税负是下降的。  
  税收征管不力也是普遍存在的现象,税法随意性大,人情税、关系税广泛存在。法律漏洞问题严重,立法程序难以保证,影响了税负的公正性。1994年,我国税收的实际征收率只有50%多一点。2003年提高到70%以上。10年间的实际征收率提升了20%。这么大的增长空间说明了税款大量流失于征管环节 。
  因此说,目前我国现行的税收调控的广度与力度都还不够。民众的“税负感”非常沉重。税收没能充分发挥作为宏观调控杠杆之一的调控指导资金流向的作用。 
  税收是公民向政府购买公共服务所支付的价格,也即是政府提供公共服务所获得的报酬,本质上是政府的一种收入。税收最重要的作用有两个:一是提供公共服务(如国防、外交、教育、医疗等等),以改进全社会的整体福利,二是防止全社会收入差距越来越大。亚当斯密指出公平是税收的首要原则,税负应该与收入成正比。纳税人税收负担的高低主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量,二者之间应当是均衡和等价的,讲究的是责权利对等,公众不能只要求福利而不纳税,政府也不能只收税而不管公共福利。
  我国税负过重,增大了企业和个人的负担,但问题的重点并不在于税收了多少,更为根本性的问题还在于:税收是干什么的?应该怎么用?
  税收作为国家财政的主要来源,其使用应用于“公共目的”,取之于民,用之于民。反观世界上的高税负国家同时也是高福利国家,而我国则多半用于行政经费和项目投资。所谓的 “取之于民,用之于官”。全国政协委员任玉
岭称我国行政管理费用25年增长87倍,大超过了同期GDP的增长和财政收入增长。高达37960亿的国家实际支出中,只有21.33%用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。
  福布斯曾为税负痛苦指数作出说明:“虽然税负痛苦指数及总体税负的排名通常相互吻合,但只有同时观察这两项指标,才能发现一个重要的矛盾——虽然决定痛苦指数的边际税率总体走向趋低,然而自1980年以来,只有8个世界经合组织成员国降低了税收在国内生产总值中所占的百分比。这说明税收转移正在出现,令起初光明的前景变得黯淡。总体税负表明,政府支出预计将增加,其中包括了公共赤字,还包括国家部门采用各种非税手段消耗掉的资源。”
  福布斯的各项指数虽然不够真实,但总有它作为参照系的理由,它所编制的税负指数更大的警示意义在于督促政府加快税制改革,降低税负水平。大家都认为目前承担的税负偏重的理由主要有:中国的社会保障体制并不完善,纳税人并未享受到高福利;中国税收增长速度连续10多年高于GDP增长速度;中国还存在大量非税收费。
  目前来看,实行以减税为核心的税制改革是解决这个问题的有效办法。有关专家也呼吁了多时,但政府担心减税会影响财政安排,特别在当前经济过热时会对宏观经济产生刺激作用,税改时机一再推迟。
  1994年税制改革是对部分税种进行的改革调整,当时税法尚未完全统一,税制不够规范和完善,还存在诸多不足,在社会经济环境已经发生巨大变化的今天,“简化税制,扩大税基,降低税率,提高效率”是当前世界税制改革的总趋势,建立一套与国际税制相符合的税收制度,充分发挥税收宏观调控作用。近年来我国企业盈利能力加强,税收持续增长,全面启动新一轮税制改革已经变得极其紧迫,每次大调整都让我们距离法制化、科学化和合理化的税制更近一步。
  在十届人大五次会议温家宝总理所作的政(下转第37页)(上接第33页)府工作报告中提出:“要加快公共财政体系建设,完善财政转移支付制度,改革预算管理制度,制定全面实施增值税转型方案和措施,建立规范的政府非税收入体系。”
  税制改革的主要一点是调低税率标准。2006年12月19日,全国人大通过法令,内、外资企业所得税法“两法合并”草案将企业所得税税率定在25%,体现了几个统一:对外资企业适用统一的所得税法,统一并适当降低税率,统一并规范税前扣除办法和标准,统一税收优惠政策,实行“产业优惠为主、区域优惠为辅”的新税收优惠体系。这为各类企业创造一个公平竞争的税收法制环境,实施新税法后,内资企业的税负将减轻,外资企业由于过渡期措施的安排和继续保留的优惠政策存在,税负不会明显增加。
  据测算,“两税合并”后,内资企业每年将少缴税1400多亿元。企业所得税的名义税率从33%降到25%甚至20%,那么企业的实际税负将有望降到20%甚至更低。
  税制改革的另一重点是完善税收结构。例如把生产型增值税改为消费型增值税,此项改革2004年在东北八大行业开始试行,但未在全国加以推广。
  在非税收费方面,占比重最高的是土地出让金和公路收费。2006年中国仅土地出让收入就超过1万亿元。中央和地方各级政府近年来努力治理行政乱收费,各领域的税费改革也在进行中。
  相信随着税制改革的稳步推进和政府预算外收入比重的逐步降低,纳税人的税负会逐步减轻。
  
【参考文献】
       唐俊.实施西部大开发税收优惠政策的思考[J].财政与税收,2003,(7).
       杨春梅.关于我国企业所得税制国际协调问题[J].税务与
       刘佐.中国税制概览(2003年版)[M].北京:经济科学出版社,2004.

(来源:文章屋网 www.wzu.com

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