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探索税收计划管理的思路

探索税收计划管理的思路

更新时间:2011-08-01 12:40:26    字体:   |  | 
由于我国各级政府长期面临相当大的财政压力,而且依法治税作为一个长期而艰巨的任务不可能一蹴而就,因此当前以至今后一段历史时期内,税收计划仍将在税收工作中发挥重要的作用。那么如何在“依法治税”的理念下,探索税收计划管理的新思路、充分发挥税收计划在近阶段的积极作用,是我们必须面对的现实问题。

  一、我国依法治税与税收计划管理的现状

  我国税务系统一直在强调要依法治税,但是只要实事求是地分析我国当前税收工作的实际情况,就不难发现,税收任务仍然是一切税收工作的“指挥棒”。衡量各级税务机关工作质量如何,收入任务是否完成及超额多少始终是摆在第一位的指标。

  现行的税收计划管理体制出现了两个不适应:一是与市场经济的建设和发展不适应,二是与依法治税的原则不适应。由此导致了在税源充裕之年,税务机关考虑来年税收计划的完成,往往会打埋伏;而在税源较紧时,税务机关就有可能收“过头税”,增加企业负担。完全以税收计划为中心的治税方针将破坏税收法治,损害税法的严肃性、权威性,助长人治思想和风气,体现不出公平税负的原则,削弱税收宏观调控的职能,从而影响到市场经济的正常发展,给强化税收征管、推进依法治税带来极大的阻力。

  二、正确处理税收计划与依法治税的关系

  依法治税是税收工作的灵魂,要求税务部门必须具有法制观念,按照法制的要求,规范税收运行的各个环节,将各项税收工作纳入法制的轨道。总之,税收的基础在于其法治性,要求税务部门必须依法治税。

  (一)依法治税与税收计划是对立统一体

  表面上看,二者是矛盾的。依法治税要求应收尽收,坚决不收“过头税”。但由于我国现行财政实行一级政府一级预算,税收计划编制是各级政府财政预算的重要内容,而财政预算考虑的主要因素是一定经济增长和财政支出的需要,这使得税收计划与实际税源之间往往存在不小的差距,这种情况在经济欠发达地区尤其突出,形成“寅吃卯粮”或人为的“蓄丰补欠”等种种与依法治税精神背道而驰的现象。但从二者的实质来看,依法治税与税收计划的对立只是表面上的对立,依法治税离不开税收计划,税收计划起着促进依法治税的积极作用;而正确的、对经济的持续发展起积极引导作用的税收计划必须始终贯穿依法治税的税收工作灵魂,因此,二者是对立的统一体。

  首先,从计划的重要性来说,依法治税离不开税收计划。计划是对未来行动的事先安排。“人无远虑,必有近忧”。税收工作千头万绪,内容纷繁复杂,但组织税收收入始终是税务部门的一项中心工作,是全部工作的出发点和归宿。这是由税收的职能所决定的。要做好组织税收收入工作,税收计划是重要的前提。这是由计划工作的性质决定的。按照管理学的理论,税收计划的性质可以概括为五个方面,即目的性、首位性、普遍性、效率性和创新性。每一个税收计划都是旨在促使税务部门的组织收入这一中心工作的完成,因此具有鲜明的目的性;税收计划的首位性在于相对于其他税收管理职能而言,税收计划处于首位,而且,它影响和贯穿于组织工作、人员配备、指导和领导工作以及监督和控制工作;税收计划的普遍性体现在它是各级税务人员的一个共同职能,只是随着税务人员职责分工的不同而具备不同的特点和内容;税收计划的效率性体现为正确的税收计划起着指导税务人员“做正确的事”以及“正确地做事”的促进作用;税收计划是对税收管理活动的设计,是针对未来可能发生的新情况而作出的,因而是一个创造性的管理活动的设计。

  其次,“应收尽收,坚决不收过头税”的依法治税要求,是税收计划存在的内在因素。这是因为,第一,我国税法仍不够完善,税收立法层级不够,造成了税收刚性的弱化。目前我国经过人大立法的税收法规、条例只有《税收征管法》等4个,仍有20个税种是以国务院的条例和暂行条例形式颁布的,其中不少税收规定已经难以适应快速发展的经济形势,有的条例甚至已经沿用了40年而没有修订。第二,我国现阶段税收征管实践中存在征收与稽查脱节,应收不收或少收,责任不明。第三,税务人员整体业务素质、法制观念尚不尽如人意,税收“人治”观念仍未能被“法治”观念完全替换。因此,加强税收计划管理,用具体的计划性任务,督促税务人员恪尽职守,强化税收的刚性,在当前及相当长的时期内,有利于保证税收的应收尽收,实现依法治税。

  再其次,税收执法环境欠佳是税收计划存在的外在因素。勿需讳言,目前一是我国公民依法纳税观念不强,社会诚信纳税的氛围不够,偷税现象严重。二是由于纳税人的信息资源未能实现有效共享,工商、银行等社会公共部门与税务部门之间,甚至税务部门的国、地税机关之间未能进行有效的联系和配合,对纳税人经济活动的监控手段比较落后,同时由于我国目前实行的是生产型增值税,由于其在税制设计方面的缺陷,未能涵盖生产的全过程,再加上目前我国实行的增值税未能覆盖整个经济领域(如涉及增值税进项抵扣的交通运输业征收营业税,大量购进建筑材料的建筑业征收营业税等),客观上形成了增值税抵扣链条的脱节,为不法经营者谋取不法利益提供了可乘之机。为了实现依法治税,达到应收尽收的目标,我国的现实情况决定需要一个收入指标去约束征纳双方的行为。此外,社会上各职能部门依靠职权收取的名目繁多的各种费用严重地侵蚀了税基,实行税收计划管理,有利于抵制非税收入,有利于“费改税”的进一步深化。

  由此可见,税收计划有其存在的理论基础及现实需要,是实行依法治税的重要辅助手段,但如不能正确摆正税收计划在税收管理中的位置,过分倚重税收计划来保证财政收入的实现,则不可避免地出现税收计划与依法治税的税收工作原则的冲突。因此,在实际税收管理工作中,要正确处理二者的关系,趋利避害,充分发挥税收计划对依法治税的促进作用,使税收工作既有条不紊地开展,又严格实行依法行政,依法治税。

  (二)正确处理二者之间的矛盾,促进依法治税

  税收计划与依法治税的对立是既对立又统一的关系,二者互为补充,互相促进。二者的冲突是客观存在的,不容忽视的,处理不好二者的关系,会极大地损害依法治税的税收工作灵魂,甚至出现与依法治税背道而驰的结果。要处理好二者之间的矛盾,需要从以下几方面着手:

  1、提高全民素质,营造诚信征纳的氛围,实现依法治税。依法治税内涵包括两方面内容,一是纳税人诚信纳税,二是税务人员依法诚信征税,实质上是通过自然人的诚信行为实现依法治税的目标。因此大力提高社会全员的素质,提高纳税人对税法的遵从度,提高税务人员的法治意识,营造诚信征纳的氛围,有利于实现纳税人应缴尽缴,税务机关应收尽收,实现依法治税。

  提高人员素质需与制度建设双管齐下,用制度来保证教育的针对性和有效性。一方面要建立和健全税务征管考核机制,大力推行人机结合,提高计算机在税务征管中的运用程度,并加快建立税收监控机制,在税务、工商、银行、海关等各职能部门实行纳税人经营情况的有关信息共享,从税源产生的不同阶段、不同环节实施监督,尽量减少税收征管中的人为因素,实现由“人治”向“法治”的彻底转变。另一方面要建立和健全处罚机制,通过提高税务稽查人员的综合素质,实现有偷必能查的目的,增大偷税被发现的概率,增大违法风险,同时用完备的处罚制度约束征纳双方,实现纳税人应缴尽缴,税务机关应收尽收的依法治税的要求。

  2、改革现行财政预算体制。由于我国现行财政实行一级政府一级预算,税收计划编制是各级政府财政预算的重要内容,而财政预算考虑的主要因素是一定经济增长和财政支出的需要,这使得税收计划与实际税源之间往往存在不小的差距。为了解决这一问题,可以实行中央大预算,即地方财政支出由中央财政全额拨付,从而解决地方实际税源与地方财政支出出现缺口的矛盾。但这种办法一方面不利于调动地方政府发展经济的积极性,容易形成小进则满,安于现状,停滞不前的局面,这既与时代发展的要求格格不入,而且实质上并未解决税收计划与实际税源发生偏差的问题。因此,这种方法既缺乏现实基础,又不能解决实质问题,只是将问题上交,将矛盾集中体现于中央财政。

  3、提高税收计划的科学性。税收计划与实际税源不一致,除了上面所说的财政预算因素外,还有一个很重要的因素是我国当前的税收计划编制方式不够科学。长期以来,税收计划的编制一直采取“基数×(1+系数)+特殊因素”的方法,这种编制方法带有深厚的计划经济体制烙印,为了保证税收计划与经济发展水平相适应,满足依法治税的要求,应考虑实行“零基”税收计划编制法,而且税收任务应随着经济形势的变化进行必要的调整。同时应改进税收征管业绩考核指标,改变过去片面地强调税收任务完成的“一票否决制”,将考核的重点放在是否应收尽收上。在现行税收计划的编制方法不变的情况下,要改变税收计划与经济的发展存在较大偏离的客观实际,迫切需要提高税收计划的科学性,减少计划编制中的人为因素,降低税收计划的目的性,杜绝随意性。要提高税收计划的科学性,一方面要求计划编制必须立足于调查研究,开发行业税负测算软件,以科学的预测为基础,另一方面要建立纳税人税务信息资源的共享制度,全面、彻底地实现税源监控管理,再次要建立和完善事中、后续监督体系,从而充分发挥税收计划对依法治税的促进作用,避免不科学的税收计划的负面影响。

  三、确立税收计划管理新思路

  由于税收计划自身的特点,税收计划管理作为国家经济体制的重要组成部分,要适应社会主义市场经济体制的要求,客观上不是要取消税收计划形式,而是在相当长一段时期内更好地发挥税收调控作用和税收计划管理作用。目前,税收计划管理改革,一个重要的思路就是实行指导性计划,取消指令性计划。事实上,一项计划是否具有较强的可操作性,以及执行的实际效果是否与计划预测相符,都是取决于计划制定时是否科学合理。税收收入计划管理必须尊重客观经济规律,符合从经济到税收的财政理论,使税收收入目标决策科学化、规范化。

  (一)做好税源调查和税收分析,提高税收计划的准确率。税收计划的编制必须借助于经济税源信息的准确、充分,它是税收计划管理的基础,计划的执行也是在及时有效地掌握和解决税源信息所反映的问题的基础上,才能真正得以顺利实施。全面、完整、连续的经济税源信息系统是税收计划管理水平不断提高的重要保证,它使计划管理不仅具有事后分析功能,而且具备可靠的前瞻性。

  (二)开展税收预测,建立科学的收入预测模型。当前我国税收计划管理中存在的问题,主要表现在税收计划的编制缺乏科学依据。其原因是由于我国财税体制是以支定收,税收计划是根据财政部的收入预算制定的,而且在征收中税收收入计划必须完成,所以长期以来,在税务系统一直未开展税收收入的预测工作。缺乏税收预测而编制的计划,往往带有较大的盲目性和主观随意性,不利于税收计划管理乃至整个税收管理工作的开展。而通过税收预测的计划,能够使计划中模拟的税收环境和经济税源变化趋势更加接近客观实际,使税收计划更具有科学性和可行性。

  (三)用“GDP税收负担率法”取代“基数法”的计划编制分配方法。通过对大量的有关税收与GDP数据进行的实证分析表明,税收收入的增长与GDP的增长存在着密切的关系,为制定科学合理的税收计划提供了有利条件和基础。GDP税收负担率相对稳定,又不受价格因素的影响,在横向上,可以反映各地产业构成对税收的影响程度和各地的征管水平,还可以进行不同国家和地区之间的税负比较;在纵向上,可以将各个时期的税负进行比较,以反映一定时期内税负变化趋势。

  采用GDP税收负担率法编制税收计划,代表了税收计划编制方法改革的方向。但目前在实际工作中,尚未完全采用这一方法,而是将之与基数法和弹性系数法结合起来,综合测算编制税收计划。随着外部环境的改善和这一方法本身的进一步完善,在不久的将来,GDP税收负担率法将彻底取代基数法,成为我国税收计划编制方法的主流。

  (四)取消税收计划指标下达时层层分解的做法。当今社会经济活动纷繁复杂,对每个纳税人进行准确的税收预测几乎不可能。在一个小的地域内,纳税户少,个别纳税户的经营变化都可能对整体税收带来很大的影响。因而税收计划是相对宏观的概念,税收计划分配不应层层下达,甚至落实到人。如澳大利亚的税收指标就只保留在联邦税务局总部,不下达于各联邦税务局。

  (五)优化和完善税收征管质量考核体系。长期以来,在巨大的税收收入压力下,收入任务完成情况成了评价税务机关工作和领导干部业绩的惟一标准。在完成收入任务的耀眼光环下,往往掩盖了许多征管工作问题。推进税收征管质量考核将会克服过去“一俊遮百丑”,只重视完成计划任务、不重视税源税基全过程监控的现象。税务机关的工作中心将会围绕提高征管质量,抓漏征漏管、抓申报管理、抓税款入库、抓案件查处。

  四、完善和加强税收计划管理的几点设想

  税收计划管理作为我国税收管理的重要组成部分,对调动各级税务部门组织收入的积极性,促进征管水平的提高,确保完成国家财政收入任务发挥了非常重要的作用。但是,税收计划管理中也长期存在着一些问题,甚至对税收管理产生了一些负效应,一定程度上影响了税收政策的贯彻实施。改革税收计划管理,提高其合理性、科学性已成为当务之急。

  (一)实事求是,增强计划管理的科学性。税收计划的制定,除了参考国民经济宏观发展计划和国家预算收入外,更应从经济税源的实际出发,紧密结合市场变化,遵循从经济到税收、积极可靠和留有余地的原则,以“发展变化”的总观点来预测分析经济税源,使税收计划尽量与实际税源相吻合。为做到税收计划的科学管理,要切实抓好涵养税源建设,通过加强对重点税源地区、重点税源行业和重点税源企业的管理,培植现有税源,发展潜在税源,形成梯级税源,努力实现从经济到税收的良性循环。应按税款100万元、50万元、10万元、5万元的级次分别建立省、地、县、分局(所)四级重点税源信息网络。为确保计划制定和分配的科学化、合理化,一要根据不同行业、不同所有者结构确定相应的调查方法和参数依据,为科学编制税收计划奠定基础;二要在具体编制计划过程中,采取因素测算法与抽样调查法进行综合验证,合理科学地确定每一因素,避免简单推算,提高计划准确度;三要开发设计出税收计划信息管理软件,建立纵向可与各级税务部门联系的征管数据库,横向可与各部门、重点行业、重点企业互相交流的反映市场动态的数据库,并科学地将这些信息分类、解释、分析、转换成编制、分配税收计划的正确依据。

  (二)完善会计改革,保证计划执行的准确性。现行税收会计核算办法虽以申报应征数作为核算起点,建立了基层征收机关分户分税种明细账,但由于诸多方面原因,在基层会计实践中,除入库数额外,其他数据一定程度上缺乏真实性、完整性,影响了税收计划利用会计资料来计算税收增减因素、测算税收负担和税收增减幅度、预测税源及其变化趋势。必须进一步完善和加强税收会计改革,进一步提高计算机在计会领域的应用水平,全面真实准确地反映税源和税收收入以及欠税情况。

  (三)注重调查研究,增强计划分析的针对性。没有调查就没有发言权。制定税收计划的同志应经常深入基层了解情况,及时反映征管工作中的新情况、新问题,掌握经济税源结构和变化情况以及发展趋势,提高预测税收收入的能力。在税收计划执行情况分析中,要实现定量分析与定性分析相结合,既要分析客观原因,更要分析主观原因,做到有情况、有数据、有比较、有办法、有预测,抓住重点。还要实行税收计划分析与税收统计分析相结合,充分发挥现有信息资料的作用。

  (四)实行综合评价,增强计划考核的合理性。当计划与实际税源有较大的差距时,不能以计划冲击税法。对各级税务机关和税务干部的考评,不能把计划完成情况好坏作为唯一标准,要强调依法治税,加大对执法情况监督考评的份量,以促进税收管理工作的法制化、规范化、科学化。

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