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农业保险问题及其财税对策

农业保险问题及其财税对策

更新时间:2011-08-01 12:40:28    字体:   |  | 
党的十五届六中全会提出建设社会主义新农村后,我国农村的经济社会发展进入了新的历史阶段。在大力推进社会主义新农村建设过程中,迫切需要把提高农民的保险保障能力作为工作重点,这是保障农民生活、维护农村稳定和促进农业发展的重要基础和基本保证。结合对广东茂名、梅州、顺德等地的实地调研,我们着重对农业保险问题进行总结分析,并提出相应的财税对策建议。

  农业保险是指被保险人在农业生产经营过程中,因遭受自然灾害或意外事故,致使有生命的动植物发生死亡或损毁的经济损失,由保险人给予赔偿的一种保险。广义上说,当前,我国农村居民所面临的农业风险主要有自然灾害风险、资源风险、市场风险、资产风险及其他人力不可抗拒的灾害.

  这些农业风险与商业风险相比,具有突发性、脆弱性和不对称性特征。而且,农业风险单位很大,区域性明显并伴有广泛的伴生性。经营农业保险,成本高、费率高,定损理赔技术难度大,并面临逆选择和道德风险。由于农业保险的以上特征,农业保险业务的纯商业化运作在国际上鲜有成功的例子。因此,世界各国政府都把农业保险视为准公共产品,对其从财税金融等方面进行倾斜扶持。

  一、我国开展农业保险的必要性

  我国是一个农业大国,农业生产面临的自然风险比较严重,仅2006年全国农作物的受灾面积就达到4109万公顷,给农业生产造成了极大的经济损失,给农民增收带来了极大的困难。

  我们在茂名、梅州的调研过程中发现了不少因天灾而遭受巨大损失的例子。如茂名市农业大县高州,号称“全国水果第一大县”,主要产品包括东部的荔枝、西部的龙眼、中部的香蕉和北部其他水果。20世纪80年代,一方面由于政府倡导和技术扶持,另一方面是由于水果市场价格不断提高(荔枝每市斤20元、龙眼每市斤30元),高州农民开始大片种植水果。高州市以前每年可征农业特产税数千万元。而现在水果价格低(荔枝每市斤2元、龙眼每市斤3元)、风险大,使得果农积极性下降。另外,由于种植业受天气影响较大(特别是传统的香蕉产业),果农多数只能“看天吃饭”,暴雨、台风对农业有较大威胁。加上农村劳动力、化肥、农药、农具等农业生产资料价格也不断上升(常用果树农药从每瓶几十元升至目前的百多元),使得大多数的果农难以为继。许多果园处于自生自灭的状态,只有个别管理得好的果园还可以维持。又如梅州市金珠农业科技有限公司,该公司注册于1998年,最初主要业务是养殖生猪和种植龙眼,但由于1999年霜冻,所种植的龙眼全部死亡,损失100多万,公司几乎面临倒闭。后经咨询省农科院,种植耐寒的天草柑,才逐步扭亏为盈,发展成为省级农村经济合作组织、市龙头企业。

  要增强农民的抗灾能力和灾后恢复再生产能力,必须搞好农业保险。农业保险是政府支农的重要手段,可以改善农业和农业经营主体的信用地位,促进农业金融体系的稳定,促进农业产业化进程,促进国家经济发展和社会稳定,提升农业的国际竞争力。

  二、我国农业保险的发展历程与现状

  我国建国初即开办了农业保险业务,但由于国家政治经济制度的急剧变革,1953年停办,一直到1982年才重新开始农业商业保险试验。据中国保监会资料,从1985年到2004年间,除两年农业保险实现微利外,18年呈现亏损。20年间,农业保险业务的平均综合赔付率超过120%,远远大于国际上保险业务70%的临界点。同时,农业保险补偿水平很低,据测算,1998年-2000年需要补偿的农业损失平均每年1681.59亿元,通过农业保险平均每年补偿为4.5亿元,仅占0.27%.于是出现了保险公司不愿保、农民不愿参加的“双冷”局面。农业保险从1994年起,保费收入逐年下降,险种不断减少,规模逐渐萎缩。

  由于农业保险连续10年的萎缩严重制约了我国农业的发展,党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,第一次以党的正式文件的形式将“探索建立和完善政策性农业保险制度”作为深化农村改革,完善农村经济体制的一项重要措施予以确定下来,同时2003年3月1日正式实行的《农业法》也以国家立法的形式明确了农业保险的地位和发展模式。此后连续三年中央一号文件都明确提出要加大投入,大力发展政策性农业保险。由于政策支持力度的加大,从2004年起,出现了新的转机,在保监会的积极推动下,陆续成立了上海安信、吉林安华、阳光农业相互保险公司等专业性农业保险公司,并引进法国安盟公司等外资开展农险业务。全国有近90%的省市开展了试点,形成了专业性农保公司经营、商业保险公司自办、商业保险公司代办、政府与公司联办、共保经营等五种模式。到2006年,全国农业保险保费收入8.46亿元,同比增长15.98%,赔款支出5.84亿元,同比增长3%,保额达733.21亿元,同比增长123.66%.农业保险的发展,对促进农业生产,支持社会主义新农村建设起到了巨大的推动作用。

  但是,我国农业保险仍处于起步阶段,面临很多困难和问题,发展还很缓慢。制约我国农业保险发展的主要因素有:缺乏完善的立法支持;政府主导和扶持力度不够;没有建立国家农业巨灾基金,农业风险分散机制缺失;农业保险在农业保护制度中的地位有待加强;农业保险发展的金融环境较差;农民收入水平较低;农业经济组织化程度低;相关人才缺乏。从总体来看,我国农业保险覆盖面小,保险水平低,远远不能满足农业和农村发展的需要。

  三、加大财税扶持力度,促进农业保险健康发展

  发展农业保险的目的主要有两个:一是促进农业发展和农业产品供给,二是减少农民收入波动,增进农民福利。国家在不同的发展阶段,目标有所侧重,发达国家侧重于后者,而我国是发展中国家,主要侧重于前者。当前必须尽快建立财政支农型农业保险体系,利用包括财政、税收、金融、再保险等手段推动农业保险的进一步普及与完善,建立一个多层次体系,多渠道支持,多主体经营,符合中国特色的具有在中国特点的农业保险制度。

  综观国外农业保险发展历程,运用保险机制为农村和农业发展服务是国际通行做法,许多国家实施政府干预的措施主要有:实施农业保险立法;政府直接经营管理农业保险或对私营保险公司、组织提供财政补贴,管制农业保险价格;对农民提供保费补贴;对农业保险业务给予税收减免。国家的财税支持是国外农业保险的普遍特征。借鉴国际经验,我国政府必须加大公共财政对农业保险的支持力度,充分发挥政府的主导和推动作用。具体来说,可以从以下几方面着手:

  (一)寻找适合我国国情的财政支持方式

  我国20多年的农业商业保险试验得出了与世界各国同样的结论:农业保险不能走纯商业化道路,政府必须从财政上给予大力支持。

  现在,虽然多个省市在推行政策性农业保险试点,地方政府也出台了不少财政补贴措施,但是中央还没有出台系统地针对农业保险业务的补贴措施,尤其是没有从法律上明确政府对农业保险的补贴义务。近年中央财政收入呈现强劲的增长态势,已经基本具备对农业保险的扶持能力。各级政府要按照WTO规则所允许的“绿箱政策”,对农业保险实行倾斜,加大投入力度,建立农业保障机制,改变过去财政补贴目标的短期性、补贴方式的模糊性和补贴对象、数额的随意性,建立健全财政对农业保险补贴的长期和稳定的制度。

  1.财政给予农民保费补贴。保费补贴根据对象确定,纳入年度财政预算,实行专户管理、专账核算。每年补贴资金结余部分,应及时转入专户,用于今后以丰补歉。建立保费分摊机制,中央财政负责25%,地方财政负责25%,其他由龙头企业和农户自己缴纳,尽量避免逆向选择和道德风险。

  2.财政对保险公司经营政策性农业保险业务给予费用补贴。要兼顾政策需要和效率原则,建立责任制约机制,不宜采取“大兜底”的方式。目前可按保费的5%进行补贴,以后补贴额逐步增加到保费的20%。保险公司的政策性农业保险业务在财务上单独管理,单独核算,滚动累存。其盈利不弥补其他保险项目的亏损,不用于发放员工奖金福利。

  3.财政补贴应找准“农户愿接受,公司不亏损,财政能承受”三者的平衡点,先保农业生产经营的物化成本,逐步发展过渡到保产量和保收入的成熟阶段。同时,应以补偿旱、涝、冰雹、病虫害等自然损失为主。在补贴方式上,应先确定一个重点补贴的目率,中央和地方按比例分担。有条件的地方,地方财政或者龙头企业可适当提高补贴幅度,降低农户保费支付压力。在经济较发达,财政实力强的地区可以进行农业收入保险试验,为我国农业保险长期目标服务。

  4.赔付封顶,建立超赔付风险分摊机制。赔付总额限定在保费的5倍以内。赔付总额在保费2倍以内的,由保险公司全额赔付;赔付总额在保费的2倍以上3倍以内的部分,由保险公司和财政按1:1比例分摊;赔付总额在保费3倍以上5倍以内的部分,由保险公司和财政按1:2比例分摊。保险公司对损失超过保费5倍以上的部分不再负责。

  5.国家建立巨灾准备金,对巨灾承担最后保险人的责任。巨灾准备金的资金来源包括:政府财政预算拨款;部分农业保险年度经营盈余;巨灾风险证券化等;国家设立某种农产品专项风险基金,与保险公司共担大灾风险。如国家从粮食调入省份收缴一部分财政费用,作为农业保险基金,保证粮食产区的农业稳步发展。

  需要强调的是,农业保险以地方政府为主导,争取中央财政配套政策支持。地方政府要安排农业保险专项经费,以实施对农业保险的组织推动和配合工作,充分发挥县、乡财政干部的信息调查和稽查作用,减少财政补贴的浪费。同时,保费补贴和业务费用补贴要体现产品差异和地区差异。政策性保险实行强制保险,对保费和业务费用实行高补贴政策,以提高参与率,分散风险;商业性保险实行自愿保险,对保费和业务费用给予一定补贴。对中西部地区的补贴应高于东部。

  (二)充分发挥税收对农业保险的推动作用

  我国目前只对种、养两业险免征营业税和印花税,没有其他的税收优惠。这表明税收对农业保险的扶持还有很大的空间。建议对农业保险进一步加大税收方面的优惠:

  1.对保险公司经营的政策性农业保险业务,除了免缴营业税外,还免征企业所得税,扩大农业保险业务的利润空间,提高保险公司拓展业务的积极性。

  2.对农业保险公司经营的商业性保险业务的营业税、印花税、企业所得税等全部实行先征后返,返还部分计入公司大灾准备金,实行专户管理,专款专用。

  3.对农业再保险实施税收优惠。具体步骤上可考虑由中国保监会牵头,与相关部门以法规形式确定再保险业务的政策性,然后会同财政、税务部门,制定税收减免政策,并规定减免的税金纳入农业再保险责任准备金.鼓励实力较强的国际再保险公司参与农业保险再保险体系建设,建立多重风险保障机制,通过国际再保险市场经营分散农业巨灾风险。

  4.还可因地制宜,从流通环节适当征收农产品保险税、费,以补充农业保险基金,鼓励农业保险的有效发展。

  (三)落实相关配套措施

  加大对农业和农村的投入,积极推广农业技术,加强农业风险防范设备建设;允许将农业保险费列入生产成本,通过价格机制,将农民缴纳保费的一部分转移给社会公众;把农业保险与农业项目扶持、农村信贷资金有机结合起来,构建以工带农、以城带乡的长效机制;允许农业保险基金投资优良证券品种,允许保险公司进行金融工具创新,开发与资本市场相关的保险新产品,为保险公司发行巨灾债券提供信用升级担保,以农产品期货价格指导保险公司经营;救灾方式逐步向政策性农业保险过渡.

  扶持农业保险事业有利于化解“三农”问题,是构建农业生产保障体系,解放和发展农村生产力的重大举措,也是社会主义新农村建设的应有之义,应当把握机遇,从长计议,在政府引导和政策扶持下,发挥农民和商业机构的积极性,推进城乡社会互助,走出一条有中国特色的农业保险之路。

(来源:文章屋网 www.wzu.com


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