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我国排污权交易的障碍与对策

我国排污权交易的障碍与对策

更新时间:2011-08-01 13:36:54    字体:   |  | 
 [摘 要] 自我国开展排污权交易试点工作以来,已经取得了很好的进展,但仍处于起步阶段,存在的问题主要表现在政策和法律滞后、监测、交易市场不规范、地方保护主义严重等方面。本文认为,要推进我国排污权交易,应该从完善排污权交易立法、实现排污权所有权多元化、积极培育排污权交易市场、加强分区试点工作、加强国际合作等方面入手。
  [关键词] 排污权交易 产权 总量控制 问题 对策
  
  排污权交易是许可证制度发展的新趋势,是许可证交易制度或者“买卖许可证”制度,在污染防治领域主要表现为排污权交易。排污权交易是当前深受各国关注的环境经济政策,是环境管理的发展方向,它通过赋予环境容量资源价值、确定产权、并允许产权自由转让的方式,有效配置环境容量资源,降低污染控制的社会成本,因而成为实施总量控制的有效方法。
  自我国开展排污权交易试点工作以来,已经取得了很好的进展,但仍处于起步阶段。在阐述我国实施排污权交易中存在问题的基础上,本文将深入探讨我国实施排污权交易的政策建议。
  一、我国实施排污权交易存在的问题及障碍
  排污权交易制度也不是整治环境问题的“灵丹妙药”,即使在广泛应用的美国,也仍然存在很多争议。我国环境意识总体上比较落后、环保手段比较欠缺,只有充分认识其存在的问题并加以克服,才能更好地将其应用。现阶段,我国推广排污权交易制度存在如下障碍:
  1.政策和法律滞后
  尽管我国排污权交易的试点已进行了数年,但至今还没有制定出全国统一的关于排污权交易的法规,国家现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度,但尚无相配套的排污权交易制度。各地方根据当地条件,分别制定了一些区域性的排污权交易条例,但这些条例都是地方性法规。如《上海市环境保护条例》中提到了可以进行排污指标的有偿转让,但无具体的操作规范;再如《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》,虽第一次在中国建立了严格的超额处罚措施,但其作用只局限于本溪市。另外,对排污权交易的监督、执法也是一个相当突出的问题。例如,我国现行法律对企业的罚责过低,使得某些企业宁愿受罚,也不愿购买排污权或者治理,这就使得排污权交易受到相当大程度的阻碍。
  2.交易过程难以准确监测
  排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测,而我国目前的公平监测和管理水平较低,在存在执法不公平的情况下,则需要相应的制度建设(包括立法)予以保证。为了保证排污权交易制度的顺利实施,应首先确定排污单位的实际排污量。在这方面,发达国家早已完善其环境或排污监测系统,但在我国则非常薄弱。目前,科学监测在我国很多地区短期内难以达到,企业到底排污了多少,拥有多少排污指标,这两个账户并没有完全建立起来,也没有建立配套的监测机制。因为,1996年以前我们用的是浓度控制手段,监测体系也是与从前的控制体系相适应的,当前有了总量控制的概念,监测体系就有些滞后了。
  3.交易市场不规范
  首先,我国乡镇企业数量多、规模小、分布零散,但其造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。这一基本国情就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用过高,环境保护部门监测与执行费用也会过高,而且存在着逐案谈判的问题,从而间接导致了整个排污交易市场的无效。其次,在竞争激烈的行业中,为限制竞争对手的发展,有富余排污指标的企业不肯出售自己的节余排污权,造成排污权的浪费;或者漫天要价,扰乱了排污交易秩序。最后,排污权交易过程仍摆脱不了政府部门的强力干预,仍有可能出现以政代企的行为。
  4.地方保护主义严重
  在一些地方政府看来,限制排污就等于限制生产,出于对本地经济利益的考虑,往往默许企业偷偷增加排污量。此外,在一些跨市、跨省的排污权交易中,计划卖出方的地方政府官员强行介入交易过程,禁止把排污权指标转让给其他地区,要求只能在本地区内进行排污指标交易。严重的地方保护主义还使得排污权交易受到限制,排污权交易市场不能有效运作。

  二、我国实施排污权交易的政策建议
  要解困排污权交易,显然需要对症施药。在上述分析的基础上,不难发现,要从困境中突围,作好如下几项工作是当务之急:
  1.完善排污权交易立法
  明晰产权归属,是解决排污权交易中制度瓶颈的关键措施。作为一种市场导向的环境经济政策,排污权交易必须在相应的法律保障下才具有合法性和权威性。虽然我国出台了一些地方性的排污权交易条例和法规,但总体来说,我国排污权交易的法律相当滞后。参考国外和我国试点城市的经验,必须根据我国特有和不断变化的立法和司法要求,创造一系列的法律条件,为排污权交易的推行奠定法律基础,具体包括:从法律上确认排污权、从法律上保障排污权的市场主体、从法律上规定排污权的市场规则和管理机构等。
  2.实现排污权所有权多元化
  自然环境具有一定的净化污染物的能力,同时具有一定的容量。所以,在排污权所有权的安排上,必须同时考虑环境容量的大小和环境净化能力,建立可“回收”的环境纳污资源所有权制度,即厂商直接或间接获得的排污权可归自己“所有”,以激励厂商努力减少排污,把排污同时控制在环境容量和环境净化能力的安全临界点之内。在排污权具有完全的竞争性和排他性、外部性可以忽略不计的情况下,排污权所有权交易能增加交易的长期收益预期和减少交易的不确定性,提高交易的绩效和交易双方的剩余。所以,我国排污权市场的完善,最终需要将部分的排污权所有权私有化,形成多元化的排污权所有权结构。
  3.积极培育排污权交易市场
  这方面的措施主要有:培育排污权交易市场,提供市场服务信息,调节不合理的价格交易制度,维护市场秩序;促进外部性内部化,在创造市场交易机制和弥补市场失灵方面发挥积极作用;组建专业的排污权中介机构,建立相关的信息网络系统,为交易各方提供中介信息,提高交易的透明度,降低排污权交易的费用;另外,政府部门应建立相应的激励机制,对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持;排污企业破产或被兼并时,政府应该鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序;新增排污企业所需的一般排污权可以通过市场交易获得等。
  4.加强分区试点工作
  我国地域辽阔、自然条件复杂,各地经济发展水平不等。如果采用一刀切的排污权交易制度,不仅管理成本巨大,而且效果也会打折。只有存在高需求、资源有稀缺性,才能形成交易的市场。所以,针对不同地区的地形地貌、气象背景、经济发展和管理水平,应该采取不同的措施。在东部,由于经济发展快,二氧化硫排放指标需求高,计算、评估方法简单,管理成本比较低,适合开展排污权交易。因此,可以选择长三角地区作为进行深入试点,把体系做得更规范,然后逐步扩大到珠三角、华北、东北平原地区。
  5.加强国际合作
  排污权交易在我国还处于起步阶段,但在国外已经相当成熟。因此,加强国际合作,充分借鉴国外的先进经验,有助于我国排污权交易体系的完善。当前,我国在排污权领域的国际合作已经起步,如美国环保协会正在我国从事一项环境政策推广计划,致力于寻求适合中国自身的有效的环境污染总量控制方法;1999年春季,中国国家环保总局和美国环保局签署了开展酸雨和试行排污权交易政策研究的谅解备忘录;美国环保协会被指定作为合作伙伴开展“四省三市及华能公司总量控制及排污权交易试点项目”。这些国际合作项目已经给我国排污权交易的推进带来了宝贵的经验。
  我国的国情与美国有较大差距。因此,我国应对美国实施的排污权交易计划进行改造,及时发现排污权交易在我国实施所存在的问题与障碍,使其适合中国的现状,更好地与中国的法规和现实相结合,建立有中国特色的排污权交易制度。
  参考文献:
  潘志平:论排污权交易[J].生态经济,2007(8):80~83
  王金南 杨金田:中国排污收费制度的总体改革框架(续)[J].世界环境,1998 (2):27~30
  张志仁:环境税与排污权交易的对比与我国实践应用的探讨.环境保护, 2004(2):32~40
  Svendsen, G. T. and J. I. Christensen. The US S02 Auction:Analysis and Generalization[J].Energy Economics, l999, 2l:403~416

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